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【優秀研究成果】強化街道人大工作 推動基層治理現代化的研究 ?
強化街道人大工作 推動基層治理現代化的研究
  
李永玲

 

  隨著城市化的推進,街道在基層經濟社會發展中的地位日益凸顯。人大街道工委是我國人民代表大會制度的重要組成部分,是國家政權體系的基礎。人大街道工委作用發揮的如何,直接關系到依法治國方略在基層的實施和民主政治建設的進程,關系到基層治理體系的完善和基層治理現代化的推進落實。但不可忽視,由于人大街道工委的定位、職責、法律地位和日常工作等因素,人大街道工委作用的發揮受到一定限制,街道基層民主監督存在缺位、失位等現象。因此,本文以陽江市為例,針對如何強化街道人大工作,推動基層治理現代化作個淺析。

 

  一、當前人大街道工委在基層治理現代化中的作用和實踐

 

 ?。ㄒ唬┙值篮袜l鎮的區別

 

  從行政區劃和體制層面看:街道并不是國家法律規定的一級行政區劃,街道辦事處是一級政府如縣(市、區)政府的派出機構,本身并不屬于一級地方政府;鄉鎮是國家法律規定的一級行政區劃,鄉鎮政府是一級地方政府,屬于基層政府。

 

  從賦予權利層面看:街道名義上沒有本級財政,但實際上仍實行一級地方財政。從某種意義上講,街道辦事處還是與鄉鎮政府屬于同一個行政管理層級的“準一級政府”。鄉鎮政府人員編制,規模大于街道辦事處,權限和自主性也更大一些。從法理上來講,街道辦事處的權力是上級政府賦予的,對上級政府負責;鄉鎮政府的權力是鄉鎮人大授予的,對鄉鎮人大負責。

 

  從所設地方層面看:街道辦事處多設在主城區,部分縣城,從經濟發展來看,街道辦事處所在地經濟大多比鄉鎮政府發達;鄉鎮政府多設在市區里的非主城區,大部分縣城地區,以及鄉村。

 

  從民主實現層面看:目前街道基本上承擔著鄉鎮的各項職能,隨著城市化的推進,街道在征地拆遷、城市建設、招商引資等方面的任務加重,并且承擔起較之鄉鎮更高要求的社會管理和公共服務的職能。鄉鎮人民代表大會是我國最基層的地方國家權力機關,與之不同的是,人民代表大會在街道層面并不存在。

 

 ?。ǘ┤舜蠼值拦の袜l鎮人大的區別

 

  一是產生的方式不同。鄉鎮人民代表大會是廣大人民群眾參與基層國家事務和社會事務的管理、行使當家做主民主權利的基本形式和途徑。鄉鎮人大主席團是由鄉鎮人大選舉產生,在鄉鎮人大會議期間作為領導機構,負責籌備、召集和主持本級人民代表大會會議,鄉鎮人大主席、副主席為鄉鎮人大主席團成員,主要職能是處理鄉鎮人民代表大會的日常工作及協調聯絡,在閉會期間由鄉鎮人大主席、副主席召集舉行主席團會議,行使議事職能。街道人大工委作為上級人大常委會的派出機構,它與常委會內設辦事機構性質、地位、級別相同,街道人大工委主任、副主任由上級人大常委會任命,在常委會直接領導和授權下開展工作,并接受街道黨工委的領導。

 

  二是機構性質和職權不同。鄉鎮人大與鄉鎮政府具有法定的監督與被監督關系。而街道辦事處是上一級人民政府的派出機構,不是一級政府機構,因而不能是人大街道工委直接的工作對象,不具有直接的監督與被監督關系。街道人大工委作為上一級人大常委會的派出工作機構,不具有基層人大的“三權”,不召開街道人代會,也不能去代行常委會的法定職權,如開展執法檢查、聽取和審議專項工作報告、審查和批準財政預算和決算等。

 

  三是主要的職能作用不同。鄉鎮人大是基層地方國家權力機關,是基層民主的主要渠道。鄉鎮人大工作以農村為主,區域性、獨立性較明顯。從現行的法律法規來看,鄉鎮人大主席團對本級人民代表大會負責,主要是代表大會期間的組織工作、處理日常事務、協調聯絡作用、部分監督職能以及重大事項決定權四個方面的職能。人大街道工委工作以城市為主,尤其是在目前大多數街道經濟和社會結構屬城鄉混合型結構的狀況下,情況更為復雜。在現有體制下,人大街道工委的職責定位主要是代表活動的組織者、常委會工作的實施者,為代表服務,為選民服務。

 

 ?。ㄈ┤舜蠼值拦の诨鶎又卫憩F代化中的作用

 

  社會治理是一門科學。社會治理涉及方方面面,需要科學規劃,統籌兼顧。面對紛繁復雜的社會萬象,頂層設計不可或缺。這時就需要發揮街道人大工委及人大代表“接地氣”的特點,堅持以人民為中心的立場,走進千家萬戶,認真開展調查研究,深入了解群眾所思所需,以便為地方黨委和政府科學規劃、合理決策提供必要的依據和參考。在構建社會治理體系和提高社會治理水平的過程中,街道人大工委在處理與地方政府關系時,要克服“同一個聲音”和一味“唱贊歌”的心態,只有敢于發聲勇于監督,依法履職,才能更好地督促地方政府妥善解決“發展中的問題”,從而營造出社會治理的有利氛圍。

 

  近年來,陽江市積極探索創新街道人大工作,加強聯系與協同、支持和指導,形成整體合力,在推進基層民主建設、化解基層社會矛盾、提高基層治理績效等方面發揮了重要作用。主要體現在:一是以“以點帶面”為抓手,切實保障街道人大建設經費。著力加強聯系點建設,落實領導掛點聯系鄉鎮(街道)人大工作制度,市縣兩級人大通過每年抓一批、連續抓三年方式,全覆蓋建設全市鄉鎮(街道)聯系點,同時推動市財政把人大街道工委工作經費和市級聯系點工作經費納入預算,從 2018 年起連續撥付三年,共撥付資金 270 萬元,全力支持基層人大工作和建設。二是以議事會為載體修復民意“斷層”,暢通基層民主“最后一公里”。如江城區白沙街道人大工委每季度組織人大代表在街道代表聯絡站開展人大代表議事會,由該街道黨工委或辦事處主要領導帶頭參加,邀請辦事處有關職能辦公室負責人參加,就群眾提出的問題進行現場解釋、答疑,有效推動群眾意見的辦理落實,也提高了人
  大代表主動參與人大工作的意識,激發了民眾參與街道治理的主動性和積極性。三是以“智慧人大”為平臺推進代表履職,及時化解基層社會矛盾。全市建立人大街道工委聯系代表、代表聯系群眾的“雙聯系”制度,一方面利用人大代表聯絡站組織代表開展小組活動和接訪群眾活動,密切代表與群眾的聯系。另一方面通過建立微信交流聯絡群,定期收集群眾代表反映的有價值的線索并定期歸納梳理問題,有效推動了街道一些民生實事的落實。目前全市人大街道工委已基本實現代表聯絡站全覆蓋,以信息化建設推進“線下”“線上”的聯動。

 

  二、街道人大工作存在的主要問題

 

  盡管該市各地街道人大工作進行了積極創新,取得較大成效,但實踐中仍面臨一些法律和體制機制上的問題,制約了街道人大在推進基層治理現代化中更大作用的發揮。

 

 ?。ㄒ唬┓梢罁粔蛎魑?,導致街道治理中人大“虛置”

 

  新修訂的《地方組織法》在明確街道人大工作派出機構的基礎上,對其職責作了相對原則的規定,但在關于街道人大工作機構的法律地位、職責任務、工作程序等方面界定不夠明確,而全國人大和省級人大也暫沒有出臺相關的法律規范和地方性法規進行補充說明。

 

 ?。ǘ┧枷胝J識欠到位,導致街道人大工作推進緩慢

 

  有的認為街道不同于鄉鎮,沒有本級人民代表大會制度,街道人大工作性質、地位和作用尚未得到人民群眾包括少數領導干部的重視和認可,造成街道人大工作思路不清,缺乏良好的環境;也有的認為街道人大工作職能有限,主要職能局限于“負責聯系街道轄區內的人民代表大會代表,組織代表開展活動,反映代表和群眾的建議、批評和意見,辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作”;有的街道人大干部認為沒有賦予人大街道工委重大事項決定權、人事任免權和監督權,對街道辦事處監督缺乏剛性,監督底氣不足。同時街道人大缺乏深入、有效、持久的宣傳,人們對街道人大的性質、地位和作用的認識,對人大如何行使憲法和法律賦予的職權,仍然沒有真正了解。

 

 ?。ㄈw制機制缺乏規范,導致街道治理體系不順

 

  隨著城市化的推進,街道人大工作較鄉鎮更為復雜,過去并未凸顯的體制機制問題,當前已成為推進街道人大工作的掣肘。街道辦事處作為縣(市、區)政府的派出機構,不僅具有完備的政府機構,還行使著法律規定的各項職能。但街道人大沒有本級人大代表,也不設主席團,很大程度上削弱了街道人大開展監督工作的基礎,也直接導致了街道人大無法以人代會或主席團的名義,對轄區內的國家機關和街道辦事處進行法律和工作上的監督。從工作機制亟待健全的角度看:一是街道人大職責缺乏程序性規定。二是基層創新缺少規范。

 

 ?。ㄋ模┙M織隊伍力量薄弱,導致人大作用發揮受限

 

  首先,人大街道工委組織機構和編制問題迫切需要“法定名分”,即明確人員職數和職級待遇。根據調研,該市街道人大干部隊伍整體比較弱。從干部配備上看,有些街道配了專職工作人員, 但專職不專, 還要承擔街道黨委、政府的其他工作,如民事調解、綜治工作等,真正把主要精力放在人大工作上的卻寥寥無幾。其次,人大街道工委工作水平有待提升。從工作組織上看,人大街道工委缺乏對代表的有效管理,街道選民代表會議還局限于報告工作,對街道辦事處工作的監督缺乏有效辦法,這種狀況直接影響著人大街道工委工作的開展,影響了街道人大作用的發揮。從街道轄區內代表力量看,街道轄區內代表數量少,各項工作開展力量薄弱。

 

  三、強化街道人大工作的幾點建議

 

  隨著城市化改革發展的逐步推進,城市管理工作的重心下移,街道已成為城市政權建設、經濟發展、社會穩定和居民安居樂業的重要基礎。為充分發揮人大街道工委和人大代表在鞏固基層政權和推進基層治理現代化中的作用,筆者有以下五個方面建議:

 

 ?。ㄒ唬┻M一步規范工作,加快街道人大工作的地方立法

 

  通過制定相關法規條例,明確人大街道工委的性質地位、具體職權、履職程序等問題,理順街道層面人大工委和黨工委、辦事處的關系,從而在根本上解決街道人大工作的“名分”問題,保障人大工委在街道治理中真正發揮實效。對于街道人大工作,尤其是監督工作,通過地方立法來加以規范:一是監督的主體。目前,街道沒有本級人大代表,只有區級以上人大代表,那么則需要明確好監督主體。二是監督的內容?,F在,街道財政屬區級財政的一部分,沒有本級預算。那么則需要明確預算監督如何進行。三是監督的形式。比如聽取和審議專項工作報告、執法檢查、工作評議等活動,在街道能否開展?街道辦事處的主任、副主任由縣(市、區)委提名、政府任命,并非由人大常委會任命產生。如果要進行工作評議,這個關系又該如何理順?四是如何增強街道人大監督工作的“剛性”,使街道人大監督工作更有力度。

 

 ?。ǘ┻M一步提高站位,加強對街道人大監督工作重要性的認識

 

  各級人大常委會可根據街道辦事處工作實際,采取辦培訓班、以會代訓、外出考察和個別談心等形式,幫助街道人大工作的同志逐步認識到,做好街道人大監督工作、提高監督的有效性,是保證街道辦事處和上一級國家機關派駐街道的其他工作機構依法行政的重要舉措。同時,按照人大工作“一線”定位,重點要配強街道人大工作力量。要加快提升人大街道工委主任年輕化水平,想方設法解決組織機構和編制問題,逐步形成結構合理、專業互補的干部隊伍。通過橫向、外部交流使用、選拔任用等途徑,不斷增強人大干部隊伍的生機活力。要進一步加強代表與選舉聯絡任免工委工作力量,進一步做好人大街道工委的工作聯系。同時要進一步健全縣(市、區)人大專門委員會、常委會各工委與人大街道工委的工作協同機制,實現良性互動。

 

 ?。ㄈ┻M一步完善制度,夯實街道人大工作的基礎

 

  街道人大主要工作內容是組織代表開展閉會期間的活動,關鍵環節是搞好聯絡和提供服務保障。要把這些落到實處,使街道人大工委成為真正的“人大代表之家”,必須要結合本地實際,從完善議事決策機制、審查監督制度、工作運行機制等方面著手,形成人大工作高效運轉的制度體系。在現行的法律框架下深化和細化,在內容上要不斷拓展,在形式上要力求多樣化、公開化、民主化,使其在現行法律范圍內,更加符合代表法的規定,更加符合街道人大工作深入發展的要求。要建立健全街道工作委員會工作規則,統一并規范人大街道工委監督職責的授權方式、監督內容以及操作規程。街道人大工委在履職過程中,應堅持集體行使職權、嚴格依法辦事、不直接處理問題“三原則”,與時俱進,不斷創新工作方法,圍繞職責,積極作為。人大作為主要民主渠道,在基層自治中應發揮引領作用,指導村(居)進行民主管理、民主決策,并對村(居)自治章程進行合法合規的監督。

 

 ?。ㄋ模┻M一步理順關系,明確街道人大工作重點

 

  人大街道工委要處理好與縣(市、區)人大常委會的關系,把工作的重點放在保證縣(市、區)人大常委會各項職權的有效行使上,放在保證人大工作的連續性和穩定性上。在具體工作中,要加強與人大代表的聯系、組織代表開展活動、廣泛聽取意見和建議、穩妥開展監督工作,充分發揮代表小組的作用??h(市、區)人大常委會要加強對人大街道工委的工作指導,探索建立縣(市、區)人大常委會會議聽取和審議人大街道工委工作報告機制,及時掌握并幫助人大街道工委解決工作中遇到的實際問題。要處理好與街道黨工委的關系,尤其要突出黨工委領導,經常、主動地向街道黨工委請示、匯報工作,使黨工委能夠及時了解人大工作,切實把街道人大工作列入重要議事日程,積極幫助協調解決實際困難和問題,支持人大街道工委履行職責。人大街道工委自身要堅持集體行權、依法辦事,參與不干預,支持不替代,做到既不缺位又不越位。要從實際出發,因地制宜、注重實效,量力而行,有針對性地履行職權。

 

 ?。ㄎ澹┻M一步延伸觸角,推進街道人大工作取得實效

 

  隨著政府工作重心不斷的下移,街道承擔政府的行政事務越來越多,涉及到的面越來越廣,工作要求越來越高,工作難度越來越大。街道人大工委作為縣(市、區)人大常委會工作的延伸和強化,應當協助縣(市、區)人大常委會加強對街道辦事處的監督,使辦事處的各項決策能得到落實,讓群眾滿意,讓黨工委放心。一要對街道經濟、城市治理、文化事業和公共事業的建設計劃及財政預算和預算執行情況,對需要由政府工作層面解決的問題和一些涉及全局性的問題,納入對政府監督的議題,通過督促政府加強管理和解決問題來推動和促進街道的相關工作。二要與人大信訪工作實行聯動,受理來信來訪,協助縣(市、區)人大常委會信訪工作機構做好有關問題聯系協調、督促辦理、說服感化,積極化解社會矛盾。三要以聯絡站為陣地,組織代表開展形式多樣的活動,充分發揮人大代表和代表聯絡站作用,打通聯系服務群眾“最后一公里”。對人大代表提出的涉及本轄區群眾關心的熱點難點問題,協同縣級人大常委會有關工作機構加強督辦,著重做好代表與辦理單位之間的溝通協調工作。四要加強對街道人大工作的宣傳推廣,充分利用各新聞媒體、公眾號、網站信息平臺,廣泛宣傳好經驗好做法,通過示范帶動,樹立一批典型。五要就街道的民生工作,積極向黨工委提出建議意見,并與街道黨工委、辦事處齊心協力抓好落實,充分發揮其在加強政民互動、回應民生需求、夯實基層政權等方面的作用。

 

 ?。ㄗ髡呦店柦腥舜蟪N瘯k公室綜合科四級主任科員)

 

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